欧洲议会通过新框架协议扩权 与欧盟理事会争立法主导引成员国担忧

欧洲议会（EP） 与 欧洲委员会 之间一项旨在重新平衡欧盟内部权力的新框架协议已获批准，此举被视为欧洲议会在日常决策中争取更大实际影响力的关键一步，但也引发了成员国对权力转移的持续担忧。

协议核心：强化议会监督与议程设置权

该协议修订了自2010年生效、2018年微调过的旧框架协议，旨在使议会的运作更符合《里斯本条约》时代的精神及2024年内部议会改革。其核心目标是让欧洲议会在日常运作中嵌入更多监督、信息获取和议程塑造的权力。

关键条款包括：

• 平等对待原则： 新文本明确规定，欧洲委员会必须在 欧洲议会 和代表成员国的 欧盟理事会 这两个共同立法者之间保持平衡的中介角色。议会要求被委员会视为与理事会平等的共同立法者，而非次要参与者。
• 增强信息透明度： 委员会必须及时向议员详细通报其工作计划中的提案，甚至包括尚未列入正式计划的倡议。双方可预先确定关键倡议，委员会原则上需先在议会全体会议上介绍，之后才向更广泛的公众公布。
• 工作计划新规： 委员会的工作计划须补充未来数年的立法与非立法提案清单，并包含“软法”倡议、撤销提案和简化计划。
• 结构化协商流程： 上半年，相关委员需与相应的议会委员会就当前计划执行和下一计划制定进行定期对话。六月，议会委员会主席提交总结报告；七月，议会可通过关于自身优先事项的决议；九月，在年度欧盟状况辩论中，委员会主席需书面说明下一工作计划的主要方向。

强化委员会问责与议会间接倡议权

协议另一重点在于加强委员会的政治问责：

• 委员会主席候选人在当选前需向议会提供政治指导，当选后需及时通报新委员团队的拟议结构和性别平衡。
• 严格出席规则：应议会要求，负责委员必须出席全体会议辩论和委员会会议，除非有正当缺席理由。议员可传唤具体委员就特定议程项目出席。
• 间接倡议权强化： 议员现可明确请求修改或废除现有欧盟法律。委员会须在三个月内书面答复将如何跟进请求，并最迟在一年内提出立法提案或将其纳入下一年度工作计划，否则需提供详细理由。
• 预算施压工具： 议会可通过试验性项目和预备措施在预算程序中强化此类请求，为政策试点提供资金，即使这不构成立法义务，也传递出政治信号。

限制紧急权力与规范国际协议程序

协议对委员会的危机管理和紧急权力设置了限制：

• 《欧盟运作条约》第122条（关于严重困难下的措施）只能在例外情况和严格条件下使用，不得成为规避普通立法程序的常用途径。基于此的提案需立即提供全面理由和详细信息。若可能产生重大预算影响，将自动触发2020年联合预算控制机制。
• 规范国际协议： 委员会在向理事会通报启动谈判意向时，必须同时告知议会，并发送谈判指导方针草案。对于需议会同意的协议，委员会须向议会提供与理事会相同的相关文件。委员会若想提请理事会临时适用某项协议，必须尽早通知并说明理由，避免议会事后才知悉决定。

遗留争议与未来挑战

然而，此次妥协并未满足议会的所有雄心。报告员、宪法事务委员会副主席 Sven Simon 在议会声明中强调，协议并未弥补条约的缺陷，仅是相对之前的进步。议员们特别批评委员会未明确承诺在新立法倡议中预先表明是否会进行影响评估。

未来的政治斗争将集中于议会如何一贯地运用新获权力，特别是在倡议修改或废除现有欧盟法律方面，以及能否迫使委员会为其选择绕过议会的法律依据提供理由。

协议的真正分量并非在签署之时，而将在2026年后的机构实践中见分晓。代表成员国的 欧洲理事会 可能成为真正的“绊脚石”，甚至可罢免其本国的代表。

背景与阻力：

成员国对议会扩权的担忧由来已久。早在2010年，理事会便正式警告，议会自行准备法规可能走得太远，并威胁诉诸 欧洲联盟法院。尽管如今成员国较少公开表态，但抵制依然存在。在2024年12月的一般事务理事会上，委员会仅简要通报了谈判情况，公开的成员国立场声明寥寥无几。