欧盟审计院警告：复苏基金支付机制存重大欺诈风险，多国控管滞后

欧盟审计院（European Court of Auditors）发布特别报告，对总额约6500亿欧元的欧盟复苏与韧性基金（RRF）的欺诈风险控制体系提出严重警告。报告指出，该基金的里程碑式支付模式存在固有监管风险，且多个成员国的反欺诈框架建设滞后，为资金滥用敞开了大门。

欧盟复苏与韧性基金于2021年2月启动，旨在通过改革和投资推动疫情后复苏。其核心运作模式是：款项支付并非基于具体发票或项目成本，而是与预先设定的里程碑和目标完成情况挂钩。成员国证明某项改革或投资方案已达到承诺成果后，欧盟委员会（European Commission）才会拨付资金。

审计院的报告强调，这种为追求快速执行而设计的、事后支付的体系带来了独特的控制风险。由于融资不直接与发票挂钩，其欺诈检测、报告和资金追回系统均不同于传统的、基于发票的欧盟项目实践。

随着项目接近尾声——成员国管理声明需在2026年9月30日前提交，最后一次RRF支付的最终截止日期为2026年12月31日——审计和纠正欺诈嫌疑案件的时间已所剩无几。

审计发现的核心问题包括：

• 控制框架建设延迟： 欧盟委员会关于内部控制系统的全面指南直到2023年1月才完成并与成员国分享，而相关的系统审计已于2022年初启动。这意味着体系建设部分与支付同步进行。
• 支付先于控管： 在27个成员国中，仅有17个国家在首次RRF支付前完成了首次审计。有十例首次支付是在欧盟委员会缺乏足够证据证明反欺诈控制有效性的情况下进行的。
• 成员国反欺诈策略滞后： 在丹麦、意大利、罗马尼亚和西班牙这四个接受实地调查的国家中，审计发现执行层面的延迟更为明显。例如，在意大利一个负责能源项目的执行机构，从首次支付请求到通过欺诈筛查政策，间隔了18个月。丹麦两个被调查的执行机构则有15个月的延迟。
• 检测工具使用不统一： 在86个受访的审计和执行机构中，65%使用欧盟委员会运营的“Arachne”公共采购评估系统进行欺诈检测，16%使用其他国家级数据挖掘工具，19%未使用任何数据挖掘解决方案来检测RRF欺诈。
• 报告渠道数据不一致： 通过成员国报告渠道、国家检察官办公室以及欧盟反欺诈办公室（OLAF）等不同渠道统计的欺诈案件数量存在显著差异，表明报告实践不完整。仅58%的受访机构表示会将可疑案件报告给OLAF。

欧盟委员会的回应与未来影响

欧盟委员会在回应中强调，即使在里程碑式系统中也可进行财务调整。若因欺诈、腐败或利益冲突导致里程碑的完成受到质疑，甚至可能实施100%的预扣款削减。委员会承诺在2026年3月31日前更新报告指南，并在2026年8月31日前制定截止日期后的报告系统。

报告指出，问题已超出RRF本身。欧盟委员会2028-2034年预算提案将在多个领域向绩效支付模式靠拢，因此RRF的经验可能具有先例价值。

审计院描绘的整体图景并非指RRF存在大规模系统性欺诈，而是强调控制系统多个环节建设延迟、工具使用不统一以及报告渠道存在显著差异。在项目财务收官临近、部分风险通常延迟显现的时期，这些问题变得尤为敏感。